La Convención de Ramsar sobre los Humedales

La 9ª Reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes

Criterios para las propuestas relativas al Marco Conceptual para el uso racional de los humedales y la actualización de las definiciones de "uso racional" y "características ecológicas" (COP9 DR1 Anexo A)

1. Mandato y procedimiento

1. En la Acción 3.1.1 del Plan Estratégico 2003-2008 de Ramsar, se encomienda al Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT) la tarea de "revisar el concepto de Uso Racional, su aplicabilidad y su compatibilidad con los objetivos del desarrollo sostenible".

2. La meta general de aplicación para 2003-2005 prevé que el GECT encabece el proceso de examen y actualización de los lineamientos sobre el concepto de uso racional, incluido el enfoque basado en el ecosistema, en particular de conformidad con los resultados de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS) de 2002.

3. El GECT 2003-2005 estableció, para hacerse cargo de esa labor, un grupo de trabajo de expertos (Grupo de Trabajo 2), copresidido por Randy Milton (Canadá) y la Comisión de Gestión de Ecosistemas de la UICN.

4. Además, en la Resolución VIII.7 (párrafo 15) se pedía al GECT que siguiese examinando y, cuando fuera procedente, elaborase orientaciones e informase a la COP9 sobre las insuficiencias y discordancias identificadas en la determinación de las características ecológicas de los humedales, así como de la presentación de informes al respecto, incluida, entre otras cosas, la armonización de las definiciones y términos utilizados en las orientaciones relativas al inventario, la evaluación, el monitoreo y el manejo de las características ecológicas de los humedales. Ese cometido formaba parte de la labor del Grupo de Trabajo 1 (inventario y evaluación) del GECT, codirigido por Max Finlayson (Australia) y Lijuan Cui (China).

5. Los Grupos de Trabajo 1 y 2 del GECT han colaborado en la preparación del análisis y las recomendaciones recogidos en el presente documento, que han sido elaborados concretamente por Randy Milton, David Pritchard, Max Finlayson y la Secretaría de Ramsar (el Secretario General Adjunto y el Secretario General). La labor del grupo de trabajo se vio considerablemente facilitada por la que paralelamente llevaba a cabo la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM), en especial la relacionada con el Marco Conceptual para los Ecosistemas y el Bienestar Humano (Millennium Ecosystem Assessment 2003. Ecosystems and Human Well-being: A Framework for Assessment. Island Press, Washington, D.C.) y su definición y descripción de las características y los servicios de los ecosistemas.

2. Conclusiones del examen del GECT

6. El GECT reconoce en su examen que el uso racional de los humedales es uno de los tres pilares del Plan Estratégico 2003-2008 de la Convención de Ramsar y está firmemente anclado en los compromisos aceptados por las Partes en virtud del Artículo 3. El GECT ha concluido que:

i) es preciso actualizar y redefinir la definición de "uso racional" adoptada por la COP3 (1987), en particular para relacionarla con otros términos y definiciones de nuevo cuño que ya están muy extendidos, en especial términos como "desarrollo sostenible", "uso sostenible" y "enfoque basado en el ecosistema";

ii) también es necesario que la definición de "uso racional" esté más claramente relacionada y vinculada con la de "características ecológicas", elaborada posteriormente por el GECT y adoptada por la COP7 (1999) en la Resolución VII.10;

iii) los términos "características ecológicas" y "cambio en las características ecológicas" también precisan ser redefinidos, en el contexto del Artículo 3.2, para reflejar planteamientos y descripciones más recientes relacionadas con el término "ecosistema";

iv) los instrumentos iniciales -a saber, los Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional y las Orientaciones Adicionales- adoptados por la COP4 (Recomendación 4.10, 1990) y la COP5 (Resolución 5.6, 1993), han quedado desfasados en gran medida con la adopción de lineamientos técnicos y científicos más detallados adoptados por COP posteriores y compilados en el "Juego de herramientas de la Convención de Ramsar: Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales". A estas alturas, todos los aspectos de los lineamientos de la COP4 han quedado cubiertos por orientaciones subsiguientes, aunque no ocurre lo mismo con algunos aspectos de las orientaciones adicionales de la COP5, que los "Manuales Ramsar para el uso racional" no abordan o sólo abordan de manera parcial. Ése es el caso de la Investigación (sección II.3), la Formación (sección II.4) y las Cuestiones técnicas (sección III.4), que se reproducen con fines informativos en el Apéndice 1 del presente documento. El GECT recomienda que se pida que esas secciones de las orientaciones sean examinadas con mayor detenimiento y que, según proceda, sean actualizadas y revisadas para su ulterior examen por la Conferencia de las Partes Contratantes. Llegado el momento, el GECT estudiará además, cada vez que se presente a la aprobación de la COP una versión actualizada o revisada de estos elementos de orientación, si procede recomendar a esta última que retire la Recomendación 4.10 de la COP4 y la Resolución 5.6 de la COP5;

v) aunque las orientaciones de la Convención sobre uso racional, compiladas en el "Manual 1- Uso racional de los humedales" y complementadas por toda una variedad de lineamientos específicos incluidos en los demás Manuales de Ramsar, identifican una serie de enfoques de orden normativo y de aplicación sobre el terreno, se echa en falta un marco conceptual general claramente definido que sirva de orientación para la ejecución de esas acciones destinadas a asegurar un uso racional; un marco de esa índole facilitaría sin duda la aplicación de la Convención;

vi) la terminología y el enfoque elaborados por la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM) para los ecosistemas y el Marco Conceptual de la EM proporcionan valiosas apreciaciones sobre la importancia crucial que el mantenimiento de los servicios de los ecosistemas reviste para el bienestar humano y la reducción de la pobreza, y pueden sentar las bases para un marco conceptual de Ramsar centrado en el uso racional; y

vii) el cotejo del contenido del juego de herramientas de Ramsar y el del Marco Conceptual de la EM permite hacer una evaluación de la cobertura y las lagunas del juego de herramientas en relación con las oportunidades de intervención y los temas de interés; al mismo tiempo, dicho cotejo pone de manifiesto que para algunas de las oportunidades de intervención incluidas en el Marco Conceptual de la EM (por ejemplo, entre los generadores indirectos del cambio y el bienestar humano) no existe actualmente ningún lineamiento Ramsar, en tanto que para otras las orientaciones disponibles pueden estar incompletas: el GECT debe seguir examinando la necesidad de adoptar lineamientos Ramsar adicionales para tales cuestiones.

7. En su 12ª reunión, el GECT aprobó el enfoque y las recomendaciones del Grupo de Trabajo (Decisión 12-2 del GECT). El Grupo también acordó (Decisión 12-3 del GECT) que adoptaría medidas para identificar lagunas en las orientaciones de Ramsar y hallar el modo de plasmar algunas orientaciones anteriores en documentos actualizados y proponer la retirada o supresión de los documentos obsoletos para su consideración por la COP10. Se acordó asimismo recomendar que una de las tareas del GECT para el próximo trienio fuese reexaminar los estudios monográficos incluidos en Towards the Wise Use of Wetlands (1993) y otros instrumentos, analizar los progresos realizados y preparar estudios monográficos actualizados.

3. Orientaciones actuales de la Convención de Ramsar sobre "uso racional" y "características ecológicas"

8. El texto de la Convención (Artículo 3.1) deja claro que sus disposiciones sobre uso racional se aplican, en la medida de lo posible, a todos los ecosistemas de humedales, tanto a los Humedales de Importancia Internacional (sitios Ramsar) como a los demás, y que se debe elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca su conservación. El "uso racional" es pues el concepto general de la Convención; abarca tanto las medidas de aplicación de carácter normativo como las dirigidas a humedales específicos y sus sistemas de apoyo, por ejemplo las cuencas de captación.

9. El texto de la Convención (Artículo 3.2) estipula que cada Parte Contratante "tomará las medidas necesarias para informarse e informar lo antes posible acerca de las modificaciones de las condiciones ecológicas de los humedales en su territorio e incluidos en la Lista, y que se hayan producido o puedan producirse".

10. En consecuencia, se da a entender implícitamente que el objetivo que se persigue para los humedales incluidos en la Lista es el mantenimiento de las características ecológicas y no el cambio de las mismas. Esto queda expresamente afirmado en la Recomendación V.2, la Resolución VI.1 y el Plan Estratégico 2003-2008 de Ramsar (Objetivo Operativo 11.1).

11. La 3ª Conferencia de las Partes Contratantes en la Convención de Ramsar (COP3, 1987) definió el uso racional de los humedales como:

"su uso sostenible para beneficio de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema".

12. Aunque no se adoptó una definición de "características ecológicas" hasta la COP7 (1999, Resolución VII.10), cabe entender que "mantenimiento de las características ecológicas" es análogo a "mantenimiento de las propiedades naturales" en la definición de "uso racional". Por consiguiente, el uso racional debe alcanzarse a través del "mantenimiento de las características ecológicas de los humedales". De todo ello se deduce que el mantenimiento de las características ecológicas es el mecanismo necesario para asegurar el uso racional de cualquier humedal, esté incluido o no en la Lista de Humedales de Importancia Internacional.

13. El vínculo entre el uso racional y el mantenimiento de las características ecológicas como mecanismo para asegurar dicho uso quedó reforzado en la Resolución VIII.8 de la COP8. En ella se reconoce que la evaluación del estado y de las tendencias de los humedales, así como la evaluación de sus características ecológicas y de los cambios experimentados por ellas y la presentación de informes al respecto, proporcionan una base esencial para comprender mejor el estado de los ecosistemas de humedales en todos los planos y las presiones ejercidas sobre ellos y para respaldar la elaboración de políticas, la toma de decisiones y la fijación de prioridades con arreglo a la Convención en el futuro, así como intervenciones de manejo en los sitios Ramsar y otros humedales.

4. La definición Ramsar de "uso racional" en relación con el uso sostenible, el desarrollo sostenible y los enfoques basados en el ecosistema

14. Dentro de su definición del uso racional de los humedales, la COP3 también definió el "uso sostenible" como:

"el uso de un humedal por los seres humanos de modo que produzca el mayor beneficio continuo para las generaciones presentes, manteniendo al mismo tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras".

15. Ese mismo año, es decir en 1987, la Comisión Brundtland definió el "desarrollo sostenible" como:

"el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades" (Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 1987. Nuestro futuro común.)

16. La COP3 de Ramsar reconoció asimismo que tanto la política de uso racional como las acciones emprendidas para el manejo de sitios forman parte integrante del desarrollo sostenible. Dado que la formulación de la definición Brundtland y la definición de la COP3 de Ramsar de "uso sostenible" son muy similares, parece lógico que en lugar de equiparar simplemente uso racional con uso sostenible, resulte ahora más apropiado e idóneo definir el uso racional en el contexto del desarrollo sostenible.

17. Por otro lado, el uso racional como mecanismo de desarrollo sostenible ha sido reconocido posteriormente por la Convención de Ramsar en 1996 (COP6), mediante la adopción de la declaración sobre la misión de la Convención en el Plan Estratégico 1997-2002, reafirmada en la declaración modificada recogida en el Plan Estratégico 2003-2008 (Resolución VIII.25 de la COP8):

"la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo".

18. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) ha descrito su "enfoque basado en el ecosistema" como un enfoque global del Convenio para su aplicación. El CDB define (en la Decisión V/6; COP5, 2000) el "enfoque por ecosistemas" (véase también el Apéndice 2) como:

"... una estrategia para la gestión integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo. Por lo tanto, la aplicación del enfoque por ecosistemas ayudará a lograr un equilibrio entre los tres objetivos del Convenio: conservación; utilización sostenible; y distribución justa y equitativa de los beneficios dimanantes de la utilización de los recursos genéticos.

El enfoque por ecosistemas se basa en la aplicación de las metodologías científicas adecuadas y en él se presta atención prioritaria a los niveles de la organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre organismos y su medio ambiente. En dicho enfoque se reconoce que los seres humanos con su diversidad cultural, constituyen un componente integral de muchos ecosistemas."

19. Por ende, el concepto global de "enfoque por ecosistemas" del CDB puede considerarse coherente con el concepto global de "uso racional" de Ramsar. Además, los Principios y Directrices de Addis Abeba sobre el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica, adoptados en 2004 por el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Decisión VI/12 de la COP7 del CDB), hacen hincapié en el uso sostenible de los componentes que conforman la diversidad biológica. Dichas directrices abarcan una variedad similar de intervenciones de aplicación, en niveles de detalle similares, a las orientaciones originales de Ramsar sobre uso racional de las COP4 y COP5. En consecuencia, las directrices del CDB sobre uso sostenible también se corresponden con el juego de herramientas Ramsar de lineamientos para el mantenimiento de las características ecológicas de los humedales.

20. Además de la descripción ofrecida por el CDB para "enfoque por ecosistemas" existe una serie de otras definiciones y descripciones actualmente en vigor (véase el Apéndice 2). Entre ellas destaca la definición utilizada por las Comisiones de OSPAR y Helsinki (Declaración de la Primera Reunión Ministerial Conjunta de las Comisiones de Helsinki y OSPAR, junio de 2003) y la descripción y los 11 principios aplicados por el Servicio de Pesca y Fauna Silvestre de los Estados Unidos.

5. Armonización de la terminología de Ramsar relativa a los ecosistemas de los humedales

21. Desde que inició su andadura, la Convención de Ramsar ha venido utilizando en sus definiciones y lineamientos sobre uso racional toda una variedad de términos descriptivos relativos a los humedales, como "características", "componentes", "atributos", "propiedades", "interacciones", "procesos", "beneficios", "valores", "funciones", "bienes", "productos" y "servicios" de los humedales. En el desempeño de su labor, el GECT ha recibido de la COP8 (Resolución VIII.7) el cometido de examinar su utilización y propósito y, cuando sea necesario, elaborar una terminología más coherente y armonizada aplicable a toda la serie de orientaciones de Ramsar sobre inventario, evaluación, monitoreo y manejo de las características ecológicas de los humedales.

22. El informe de la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM) sobre los ecosistemas y el bienestar humano (Ecosystems and Human Well-being) expone el marco conceptual de la EM, así como el enfoque y la metodología adoptados para la Evaluación. El informe fue aprobado por la Junta de la EM, integrada, entre otros, por los Presidentes actuales del Comité Permanente y el Grupo de Examen Científico y Técnico de la Convención de Ramsar, así como su Secretario General y su Secretario General Adjunto; la descripción y la terminología acordadas por la EM para los ecosistemas goza ya de gran aceptación y reconocimiento entre los usuarios finales.

23. El marco conceptual de la EM es importante para Ramsar, ya que las definiciones actuales que la Convención ofrece para los conceptos de uso racional y uso sostenible reconocen el uso de los humedales por las personas (es decir, que las personas usen los servicios de sus ecosistemas en el sentido dado a esta expresión por la EM) de modo que produzcan beneficios para las generaciones presentes y futuras; en otras palabras, se reconoce implícitamente que existe un vínculo fundamental entre los servicios de ecosistemas y el bienestar humano, relación ésta que representa la piedra angular del procedimiento seguido por la EM. El marco conceptual de la EM reconoce que el mantenimiento de los sistemas ecológicos está estrechamente ligado a la provisión de servicios de los ecosistemas, que, a su vez, respaldan los medios de subsistencia y el bienestar de las personas (COP8 DOC. 16, párr. 19).

24. La EM describe los ecosistemas como una "estructura de los ecosistemas" que proporciona "servicios de ecosistemas" (véase la Figura 1). La estructura de los ecosistemas incluye componentes físicos, químicos y biológicos (hábitats, especies y genes), procesos ecológicos, que incluyen las interacciones entre los componentes de los ecosistemas, y servicios de los ecosistemas, una expresión que abarca varios términos de la terminología de Ramsar como "valores", "funciones", "bienes", "productos" y "servicios". Con arreglo a la EM, los servicios de los ecosistemas son descritos, según los casos, como: servicios de aprovisionamiento, de regulación, culturales o de apoyo. Los servicios de los ecosistemas proporcionados por los humedales incluyen: servicios de aprovisionamiento, por ejemplo de agua, alimentos, etc.; servicios de regulación, por ejemplo relacionados con el control de inundaciones, el secuestro de carbono, etc.; servicios culturales recreativos o inspirativos; y servicios de apoyo, por ejemplo para la depuración del agua, la recarga de acuíferos, etc.

25. La terminología para los ecosistemas de la EM proporciona un conjunto coherente y sencillo de descriptores para éstos y puede aplicarse tanto a los humedales como a cualquier otro tipo de ecosistema.

26. La adopción de la terminología de la EM para su aplicación por la Convención de Ramsar implica que seguidamente habrá que examinar y, cuando proceda, revisar la serie actual de orientaciones que componen el 'juego de herramientas' de Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales adoptados hasta la COP8 inclusive, a fin de asegurar un empleo coherente de los términos utilizados para los ecosistemas en todo el cuerpo de orientaciones adoptadas en el marco de la Convención. La Secretaría de Ramsar, asesorada por el GECT, debe emprender este proceso de preparación de revisiones de los Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales una vez concluida la COP9, para así incorporar los lineamientos adicionales en ella adoptados.

Figura 1. Descripción de "ecosistemas" de la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM)

6. Actualización de la definición de Ramsar de "características ecológicas" de los humedales

27. Una vez adoptada la definición de "uso racional" por la Convención, la COP7 de Ramsar (1999) adoptó sendas definiciones para los términos "características ecológicas" y "cambio en las características ecológicas" de los humedales (Resolución VII.10). Las "características ecológicas" se definieron como:

"la suma de los componentes biológicos, físicos y químicos del ecosistema del humedal y de sus interacciones, lo que en conjunto mantiene al humedal y sus productos, funciones y atributos";

y el "cambio en las características ecológicas" (específicamente en relación con los sitios Ramsar, de conformidad con el Artículo 3.2 del texto de la Convención) se definió como:

"el deterioro o desequilibrio de cualesquiera de los componentes biológicos, físicos o químicos del ecosistema del humedal o de las interacciones entre ellos, lo que en conjunto mantiene al humedal y sus productos, funciones y atributos".

28. Si aplicamos los conceptos de la EM (con arreglo a los cuales, los servicios forman parte integrante de los ecosistemas) y sus términos, una versión actualizada de la descripción Ramsar de "características ecológicas" sería:

"Las características ecológicas son la combinación de los componentes, procesos y servicios del ecosistema que caracterizan a un humedal en un determinado momento".

29. Para el manejo de los humedales, son esenciales los datos de base que establecen el conjunto de variaciones naturales de los componentes, procesos y servicios en cada sitio en un determinado lapso de tiempo, a partir del cual se puede evaluar el cambio. Las Partes Contratantes ya han aprobado una serie de orientaciones que son pertinentes para la identificación, evaluación, monitoreo y manejo de las características ecológicas de los Humedales de Importancia Internacional y otros humedales, incluidos la evaluación del riesgo en humedales (Resolución VII.10), la evaluación del impacto (Resoluciones VII.16 y VIII.9), el monitoreo (Resolución VI.1), el inventario (Resolución VIII.6) y la planificación del manejo (Resolución VIII.14). El GECT, que en estos momentos está elaborando un sistema jerárquico para la descripción de las características ecológicas de los humedales, presentará recomendaciones a este respecto en un documento informativo de la COP9.

30. De modo análogo, la descripción actualizada de "cambio en las características ecológicas" sería como sigue:

"A los efectos de la aplicación del Artículo 3.2, el cambio en las características ecológicas es una alteración adversa, causada por la acción humana, de cualesquiera componentes, procesos y/o servicios de los ecosistemas."

31. La inclusión, en esta definición, de una referencia explícita al Artículo 3.2 de la Convención tiene por objeto aclarar la obligación de mantenimiento que incluye este último y precisar que por "cambio" sólo se entiende cambios adversos causados por la acción humana. Esto está en consonancia con el Artículo 3.2 y la Recomendación 4.8 (1990) por la que se estableció el Registro de Montreux, como se reafirma en la Resolución VIII.8 de la COP8. Esta definición para la aplicación del Artículo 3.2 excluye, por tanto, los procesos de cambio evolutivo natural que tienen lugar en los humedales, así como los cambios positivos originados por la acción humana.

32. Sin embargo, para otras acciones aprobadas por la Convención, como las relativas a la evaluación de la situación general y las tendencias en los humedales y sitios Ramsar, es preciso contar con información sobre todos los tipos de cambio en las características ecológicas, ya sean positivos o negativos, naturales o causados por la acción humana (como se reconoce en el documento COP8 DOC. 20 y en la Resolución VIII.8), y quizás sea conveniente pedir al GECT que estudie la posibilidad de preparar orientaciones adicionales sobre este particular. La Convención de Ramsar también ha reconocido que los programas de restauración y/o rehabilitación de humedales pueden producir en las características ecológicas cambios favorables causados por la acción humana (Anexo a la Resolución VI.1, de 1996) y constituyen un aspecto clave de las intervenciones de manejo de los humedales (véase, por ejemplo, el Anexo a la Resolución VIII.14). En vista de todo ello, sería más sencillo entender, a estos efectos, por cambio en las características ecológicas "la alteración de cualesquiera componentes, procesos y/o servicios de los ecosistemas".

7. Actualización de la definición Ramsar de "uso racional" de los humedales

33. Si se aplican los conceptos y la terminología de la EM y se tienen en cuenta la declaración sobre la misión de la Convención, los conceptos de enfoque basado en el ecosistema y uso sostenible aplicados por el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la definición de desarrollo sostenible aprobada en 1987 por la Comisión Brundtland y la definición actualizada propuesta para "características ecológicas", una definición actualizada de "uso racional de los humedales" sería:

"el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la aplicación de enfoques basados en el ecosistema, dentro del contexto del desarrollo sostenible".

34. Tal y como se señalaba anteriormente, las disposiciones de la Convención sobre uso racional se aplican, en la medida de lo posible, a todos los ecosistemas de humedales. Sin embargo, al introducir en la definición de uso racional la especificación "dentro del contexto del desarrollo sostenible, logrado mediante la aplicación de enfoques basados en el ecosistema", se reconoce que algunos cambios en los humedales quizás sean inevitables y que muchos de esos cambios pueden reportar importantes beneficios a la sociedad. Aunque los cambios pueden facilitarse de manera sostenible con arreglo a enfoques ideados en consonancia con la Convención, no procede dar a entender que el "desarrollo" es un objetivo para todos los humedales. Para que las sociedades puedan promover el bienestar humano y mitigar la pobreza es preciso que tengan cierto margen de elección. Las presiones para que se apliquen los preceptos del desarrollo sostenible y mantener la sostenibilidad ambiental, económica y social en las decisiones relativas al uso de la tierra, favorecen el logro de compromisos entre los intereses individuales y colectivos. En el contexto de los enfoques basados en el ecosistema, los procesos de planificación deben formularse y aplicarse de modo que promuevan el suministro de servicios de ecosistemas y el mantenimiento de las características ecológicas de los humedales en escalas espaciales y temporales apropiadas.

35. Por otro lado, la Resolución VII.24 (1999) hace hincapié en que la protección eficaz de los humedales implica, en primer lugar, la conservación de los humedales, dentro de una secuencia de mitigación de tres pasos, y pide que se definan criterios y lineamientos adicionales para la compensación de hábitats de humedales en caso de pérdidas inevitables. Es prioritario pedir al GECT que elabore criterios y lineamientos que establezcan una secuencia de mitigación apropiada que obre en apoyo del proceso de planificación de decisiones y las orientaciones existentes, manteniendo un equilibrio entre el uso racional de los humedales y el desarrollo sostenible, de modo que se obtengan mejoras en materia de bienestar humano y reducción de la pobreza.

8. Marco conceptual para el "uso racional de los humedales"

36. En el Marco Conceptual desarrollado por la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM) se describen los nexos entre servicios de los ecosistemas, por un lado, y bienestar humano y reducción de la pobreza, por otro; los modos en que los generadores directos e indirectos del cambio afectan a dichos servicios; y su capacidad para promover el bienestar humano. Al mismo tiempo, se indica en qué esferas se pueden aplicar estrategias e intervenciones normativas y de manejo con miras a asegurar el mantenimiento de los servicios de los ecosistemas y el bienestar de las personas (Figura 2).

37. El Marco Conceptual ofrece un enfoque de escalas múltiples para asegurar el uso racional de los humedales de conformidad con la Convención de Ramsar. Dentro de este marco, el uso racional se plasma en el mantenimiento de toda una variedad de servicios de los ecosistemas beneficiosos para el bienestar humano y la reducción de la pobreza. El Marco Conceptual ayuda a indicar cómo y cuándo conviene emprender intervenciones normativas y de manejo, aplicando los diferentes lineamientos adoptados por la Convención e incluidos en el "juego de herramientas" de Ramsar, con miras a asegurar el uso racional de los humedales.
38. Conviene señalar que muchos de los actuales lineamientos de Ramsar sobre uso racional se aplican a intervenciones relacionadas con los ecosistemas y sus procesos, o a estrategias que abordan aspectos de los generadores directos del cambio en los ecosistemas. Además, esas intervenciones se aplican principalmente a escala local y nacional, ya que las orientaciones de Ramsar tienen por objeto ayudar a las Partes Contratantes en la actuación dentro de sus territorios, si bien algunas también son aplicables en el plano regional o mundial (por ejemplo, diversos aspectos de los Lineamientos para la Cooperación Internacional).

Figura 2. Marco Conceptual de la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas (EM) [Fuente: Millennium Ecosystem Assessment. 2003. Ecosystems and Human Well-being. A Framework for Assessment. Island Press, Washington, D.C.]

39. Sólo dos de los lineamientos de Ramsar -Políticas Nacionales de Humedales y Examen de las Leyes e Instituciones- están íntegramente consagrados a intervenciones relacionadas con los generadores indirectos del cambio, si bien algunos de los otros lineamientos incluyen ciertos aspectos normativos. Con todo, no cabe duda de que la implantación de esas 'intervenciones' relacionadas con los generadores indirectos del cambio es importante si se quiere que los esfuerzos destinados al manejo sostenible de los ecosistemas de los humedales sean efectivos y eficaces. De no contarse con un marco político y legislativo de esa índole, puede ocurrir que otras intervenciones se lleven a cabo dentro de un vacío normativo, sin el respaldo de un marco claro que los legitime y con el consiguiente riesgo de resultar infructuosos.

40. Por otra parte, para algunas de las oportunidades de intervención recogidas en el Marco Conceptual de la EM -por ejemplo, entre los generadores indirectos del cambio y el bienestar humano y viceversa- no existe en estos momentos ningún lineamiento de Ramsar. La necesidad y la pertinencia de adoptar tales orientaciones debe ser examinada por el GECT en el trienio 2005-2008.

Apéndice 1

Aspectos de las Orientaciones adicionales para la aplicación del concepto de uso racional (Resolución 5.6) de la COP5 de la Convención de Ramsar no abarcados en los lineamientos de Ramsar adoptados posteriormente

II.3 Investigación

La investigación puede ser cualquier labor que amplíe los conocimientos básicos. Las áreas que requieren mayor atención son la identificación y cuantificación de los valores de los humedales, la sostenibilidad del uso de los mismos y el funcionamiento y la modificación del paisaje. Las Partes Contratantes deben adoptar medidas positivas para adquirir y, de ser posible, compartir los conocimientos adquiridos sobre valores, funciones y usos de los humedales.

1) Entre las actividades prioritarias en materia de investigación cabe citar:

• la creación de una terminología comprensible en todo el mundo;
• la formulación de medidas que, en las actividades de manejo, permitan hacer énfasis en enfoques centrados en los paisajes en general o en las cuencas de captación;
• la elaboración de técnicas para monitorear el cambio ecológico y prever la evolución de las características de los humedales ante las presiones de su utilización actual;
• la mejora de la base de conocimientos sobre los valores y funciones de los humedales, en especial los valores socioeconómicos, a fin de conocer mejor las técnicas tradicionales de manejo de las poblaciones locales y sus necesidades;
• un mejor conocimiento de la clasificación científica de los microorganismos, plantas y animales de los humedales, y el depósito de ejemplares de estudio en museos u otras instituciones apropiadas;
• la concepción de metodologías para evaluar prácticas sostenibles;
• el suministro de datos con los que puedan desarrollarse tecnologías sobre uso racional/alternativo;
• el desarrollo de técnicas para la rehabilitación de los humedales.

2) Las labores de investigación mencionadas anteriormente son sólo una indicación de las necesidades existentes. En la práctica, es de esperar que aumente el número de temas específicos de investigación, en la medida en que lo hagan los programas sobre recursos naturales. Las prioridades en cuanto a la investigación han de establecerse en base a las necesidades de manejo.

II.4 Formación

1) Debe prestarse atención a cuatro aspectos relacionados con la formación:

• La definición de las necesidades de formación
• Las diferencias de necesidades dependiendo de las regiones, los países y los sitios
  No siempre se podrá contar con la ayuda de expertos, y algunos aspectos fundamentales del uso racional pueden no figurar en el programa existente. Estos aspectos clave deben ser considerados prioritarios para las futuras actividades de formación. Por lo tanto, el primer paso al iniciar un programa de formación debe consistir en un análisis de las necesidades de formación.
• El público destinatario
  Existe una gran diferencia entre los programas de educación y sensibilización pública y la formación profesional. Por regla general, se puede afirmar que, mientras que deben hacerse conocer al público en general y a las instancias decisorias los valores ecológicos, culturales, sociales y económicos de los ecosistemas de los humedales, los programas de formación deben ir dirigidos a quienes se van a encargar directamente de su manejo y administración. Los cursos de formación han de centrarse en los métodos más actualizados de aplicación del uso racional. También deben organizarse cursos de ese tipo para las autoridades judiciales y otros agentes responsables de la aplicación de la ley.
• La temática
  La formación debe aportar a gestores y administradores de humedales el conocimiento profesional necesario para establecer, defender y aplicar el concepto de uso racional de los humedales.

2) Para los profesionales de los humedales parecen ser particularmente idóneos tres tipos principales de formación :

• Cursos de manejo integrado
  La formación debe tener por objeto reunir a especialistas de distintos campos a fin de lograr un entendimiento y un planteamiento común respecto del manejo y la planificación de los humedales;
• Cursos sobre técnicas de manejo de los humedales
  La finalidad de este tipo de formación debe ser la de enseñar a los participantes las técnicas más actuales y eficaces de inventariado, planificación, monitoreo, evaluación del impacto ambiental y rehabilitación.
• Cursos para personal sobre el terreno
  Los vigilantes y guardas forestales han de tener ciertos conocimientos básicos sobre el concepto de uso racional y ser capaces de resolver situaciones cotidianas relacionadas con el cumplimiento de la ley y con la labor de concienciación pública.

La elaboración de manuales didácticos y demás material de recursos debe ser un importante objetivo a largo plazo dentro de cualquier programa de formación.

3) Métodos y recursos didácticos

Las actividades de formación y la transferencia de los conocimientos apropiados deben formar parte integrante de todos los proyectos relacionados con el uso racional. Debe procurarse que esas actividades tengan el mayor efecto catalizador posible y faciliten la formación de instructores a nivel regional para que éstos transmitan luego sus conocimientos a otros niveles; también es importante que se fomente la colaboración de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, utilizando los recursos e instituciones locales siempre que sea posible.

III.4 Cuestiones técnicas

En muchas regiones del mundo, el concepto de uso racional no es una novedad. La humanidad ha ido desarrollando civilizaciones en torno a los humedales durante miles de años, y ha creado determinadas tecnologías para su uso.

Muchas de estas tecnologías son sostenibles, y por lo tanto deben ser identificadas, estudiadas y promovidas con urgencia. En los casos en que no sean sostenibles, habría que perfeccionarlas y adaptarlas para potenciar al máximo su sostenibilidad.

Apéndice 2

Algunas descripciones y definiciones actuales de "enfoque basado en el ecosistema"

Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)

1. El enfoque basado en el ecosistema es una estrategia para el manejo integrado de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo. Por lo tanto, la aplicación del enfoque basado en el ecosistema ayudará a lograr un equilibrio entre los tres objetivos del Convenio: conservación; utilización sostenible; y distribución justa y equitativa de los beneficios dimanantes de la utilización de los recursos genéticos.

2. El enfoque basado en el ecosistema se basa en la aplicación de las metodologías científicas adecuadas y en él se presta atención prioritaria a los niveles de la organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre organismos y su medio ambiente. En dicho enfoque se reconoce que los seres humanos, con su diversidad cultural, constituyen un componente integral de muchos ecosistemas.

3. Esta atención prioritaria conferida a la estructura, los procesos, las funciones y las interacciones está en consonancia con la definición de "ecosistema" incluida en el artículo 2 del Convenio sobre la Diversidad Biológica: "Por 'ecosistema' se entiende un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional." En esta definición no se especifica ninguna unidad o escala espacial particular, en contraste con la definición de "hábitat" que figura en el Convenio. Por lo tanto, el término "ecosistema" no corresponde necesariamente a los términos "bioma" o "zona ecológica", pero se puede referir a cualquier unidad en funcionamiento a cualquier escala. En realidad, la escala de análisis y de acción se debe determinar en función del problema de que se trate. Pudiera ser, por ejemplo, un grano de tierra, una laguna, un bosque, un bioma o toda la biosfera.

A continuación se enumeran los 12 principios que rigen el enfoque basado en el ecosistema del CDB:

1. La elección de los objetivos de la gestión de los recursos de tierras, hídricos y vivos debe quedar en manos de la sociedad.
2. La gestión debe estar descentralizada al nivel apropiado más bajo.
3. Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los efectos (reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas adyacentes y en otros ecosistemas.
4. Dados los posibles beneficios derivados de su gestión, suele ser necesario comprender y gestionar el ecosistema en un contexto económico.
5. A los fines de mantener los servicios de los ecosistemas, la conservación de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas debería ser un objetivo prioritario del enfoque por ecosistemas.
6. Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de su funcionamiento.
7. El enfoque por ecosistemas debe aplicarse a las escalas espaciales y temporales apropiadas.
8. Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los efectos retardados que caracterizan a los procesos de los ecosistemas, se deben establecer objetivos a largo plazo en la gestión de los ecosistemas.
9. En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable.
10. En el enfoque por ecosistemas se debe procurar el equilibrio apropiado entre la conservación y la utilización de la diversidad biológica, y su integración.
11. En el enfoque por ecosistemas deben tenerse en cuenta todas las formas de información pertinentes, incluidos los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades científicas, indígenas y locales.
12. En el enfoque por ecosistemas deben intervenir todos los sectores de la sociedad y las disciplinas científicas pertinentes.

(Decisión V/6 del CDB, COP5, 2000)

Comisiones de Helsinki y OSPAR (en relación con la protección del Mar Báltico y del Atlántico Nororiental)

El enfoque ecosistémico se define comúnmente como "la gestión integrada global de las actividades humanas con arreglo a los mejores conocimientos científicos disponibles sobre el ecosistema y su dinámica, con el fin de determinar y actuar sobre las influencias que son decisivas para la salud de los ecosistemas marinos y lograr así la utilización sostenible de los bienes y servicios del ecosistema y la conservación de su integridad".

El enfoque ecosistémico se fundamenta en un marco basado en la multiplicidad de especies, con énfasis en la sostenibilidad a largo plazo, la integración de las actividades humanas y la conservación de la naturaleza, incluidos los valores políticos, económicos y sociales, y debe proponer soluciones socialmente aceptables. También es importante reconocer que son las actividades humanas las que permiten asegurar esa gestión global, no los ecosistemas por sí mismos.

(Declaración de la Primera Reunión Ministerial Conjunta de las Comisiones de Helsinki y OSPAR, Bremen, 25 y 26 de junio de 2003)

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (en relación con la pesca sostenible)

Mediante el enfoque de ecosistemas en la pesca se procura equilibrar los diversos objetivos de la sociedad, teniendo en cuenta los conocimientos e incertidumbres relativos a los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas y de sus interacciones, y aplicar un enfoque integrado a la pesca dentro de límites ecológicos fidedignos.

El objetivo del enfoque de ecosistemas en la pesca es planificar, desarrollar y ordenar la pesca a fin de abordar las múltiples necesidades y aspiraciones de las sociedades, sin poner en riesgo la posibilidad de que las generaciones futuras se beneficien de la amplia gama de bienes y servicios que pueden obtenerse de los ecosistemas marinos.

Principios:

• la ordenación de la pesca debería tener por objeto limitar el efecto de esta actividad sobre el ecosistema en la medida de lo posible;
• es preciso mantener la relación ecológica entre las especies capturadas y las especies dependientes y asociadas;
• las medidas de ordenación deben ser compatibles en toda la zona de distribución del recurso (más allá de las jurisdicciones y de los planes de ordenación);
• es preciso aplicar el enfoque precautorio, porque los conocimientos sobre los ecosistemas son incompletos;
• la gobernanza debería asegurar el bienestar y la equidad, tanto de las personas como de los ecosistemas.

(FAO, Orientaciones técnicas para la pesca responsable: La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca, 2003 http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/006/Y4470S/y4470s05.htm)

Servicio de Pesca y Fauna Silvestre de los Estados Unidos (en relación con la conservación de la pesca y la fauna silvestre)

Adoptar un enfoque ecosistémico con respecto a la conservación de la pesca y la fauna silvestre implica proteger o restaurar la función, estructura o composición por especies de un ecosistema, asegurando al mismo tiempo un uso socioeconómicamente sostenible del mismo.

Principios:

• Reconocer que la sostenibilidad económica y el bienestar de las sociedades depende de la conservación de ecosistemas saludables.
• Estudiar e incorporar factores e intereses ambientales y socioeconómicos en los procesos de establecimiento de objetivos y ejecución.
• Basar las decisiones en los mejores conocimientos y datos disponibles y asegurar que esa información sea de alta calidad.
• Reconocer que la conservación de la pesca y la fauna silvestre requiere el examen de los procesos en diferentes escalas.
• Reconocer que la dinámica y elasticidad de los ecosistemas puede variar.
• Otorgar mayor prioridad a la prevención de la degradación que a la mitigación o rehabilitación.
• Hacer participar a todos los interesados directos en la creación y el logro de todas las condiciones deseadas para el ecosistema.
• Adoptar un enfoque interdisciplinario y coordinado; todos los interesados directos deben aportar conocimientos, recursos y herramientas para obtener resultados.
• Apostar por la flexibilidad y la innovación.
• Aplicar una gestión adaptativa: supervisar y evaluar los resultados y reajustar la dirección ejecutiva en consecuencia.
• Incorporar, en los procesos de adopción de decisiones, información de todos los niveles orgánicos y todos los sectores. Delegar la toma de decisiones al nivel apropiado más bajo y atribuir a los empleados el máximo posible de competencias.

(http://training.fws.gov/library/pubs9/habitatmgmt/adoption.html)

Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA)

La ordenación ... se basa en un enfoque 'ecosistémico'. Idealmente, esto significa que se toman en cuenta todas las delicadas y complejas interacciones entre los organismos (de todos los tamaños) y los procesos físicos (tales como las corrientes y la temperatura del mar) que componen el ecosistema marino antártico.

Por tanto, el enfoque ecosistémico de la CCRVMA no sólo está dirigido a la reglamentación de la pesca de ciertas especies, sino también a velar por que la pesca no tenga un efecto desfavorable en otras especies afines o dependientes de las especies objetivo.

(http://www.ccamlr.org/pu/S/sc/eco-app-intro.htm

UICN/WWF (enfoques estratégicos para la gestión del agua dulce: el enfoque ecosistémico)

El enfoque ecosistémico:

• es un enfoque regional global que combina la protección ecológica y la rehabilitación con las necesidades humanas para fortalecer la conexión fundamental entre prosperidad económica y social y bienestar ambiental;

• ofrece un marco en el que representantes de gobiernos, el sector privado, agrupaciones públicas y otros interesados directos aúnan sus fuerzas en aras del objetivo final de mantener ecosistemas saludables que sigan ofreciendo todo un abanico de bienes y servicios para atender las necesidades humanas básicas;

• está impulsado por los objetivos perseguidos y se basa en una visión consensuada de las condiciones deseadas para el futuro, que incluye factores ecológicos, económicos, sociales y jurídicos; se aplica dentro de un marco geográfico definido principalmente por límites ecológicos, como cuencas de captación o unidades de sistemas hidrogeológicos.

La finalidad del enfoque ecosistémico estriba, por consiguiente, en restaurar y sostener las funciones de los ecosistemas, sobre la base de su estado de salud, productividad y diversidad biológica, y de la calidad de vida general, por medio de un enfoque de ordenación de los recursos naturales plenamente integrado con los objetivos sociales y económicos.

La adopción de un enfoque ecosistémico para el manejo del agua dulce implica la evaluación de la disponibilidad de recursos hídricos (cantidad y calidad), la identificación de interrelaciones en el plano ecosistémico, la previsión del impacto ambiental y social de cualquier acción propuesta y la evaluación de las consecuencias, antes de adoptar una decisión acerca del uso. La adopción de un enfoque ecosistémico para la gestión del agua implica supeditar la potenciación al máximo del uso sostenible a la conservación de los ecosistemas de agua dulce y dar preferencia a las cuencas de captación o sistemas hidrogeológicos como unidades apropiadas de gestión.

La aplicación del sistema ecosistémico se basa en cuatro principios: a) adaptar políticas y prácticas como la compartición equitativa de costos y beneficios y la aplicación de prácticas sostenibles; b) establecer nuevas alianzas para mejorar la eficacia y eficiencia en la gestión de ecosistemas de agua dulce; c) fortalecer las capacidades en distintos planos, con miras a asegurar la ordenación sostenible de los recursos hídricos; d) mejorar la evaluación de los recursos hídricos y las funciones ecosistémicas e identificar las amenazas que acechan la base de recursos naturales.

(Documento de antecedentes sobre los enfoques estratégicos para el manejo del agua dulce: el enfoque ecosistémico. Mesa redonda sobre la "Conservación de ecosistemas de agua dulce: agua para las personas" (21 de abril de 1998), celebrada durante el sexto período de sesiones de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, Nueva York (http://www.ramsar.org/key_csd6_iucnwwf_bkgd.htm).

UICN/Unión Mundial para la Naturaleza (en relación con la aplicación del enfoque ecosistémico a la ordenación de los recursos hídricos)

La aplicación del enfoque ecosistémico a la ordenación de los recursos hídricos complementa los planteamientos actuales acerca de la gestión integrada de los recursos hídricos. Este enfoque se basa en el consenso alcanzado durante el decenio que siguió a las Conferencias de Dublín y Río de Janeiro. Dicho consenso puede resumirse en siete principios para la gestión moderna del agua:

• Equidad - las actividades de ordenación de los recursos hídricos implican la distribución equitativa de los costos y beneficios relacionados con su uso y gestión y están expresamente destinadas a mitigar la pobreza y promover la paridad entre los géneros.

• Eficacia - la ordenación de los recursos hídricos promueve la optimización del uso del agua y refleja el valor íntegro de los recursos, incluido su valor comercial, ecosistémico y sociocultural.

• Sostenibilidad - el régimen de ordenación de los recursos hídricos destaca por su carácter autosostenido y su facilidad de adaptación a unas condiciones cambiantes.

• Legitimidad - las instituciones encargadas de la ordenación de los recursos hídricos cuentan con una sólida base legal y sus decisiones y acciones son percibidas como legítimas y justas por todos los interesados directos.

• Responsabilización - las políticas y prácticas y las funciones y responsabilidades propician usos eficaces, equitativos y legítimos de los recursos hídricos y hacen que los diferentes interesados directos tengan que responder de sus acciones.

• Subsidiariedad - las facultades decisorias se delegan al nivel apropiado más bajo junto con las competencias y los recursos necesarios para adoptar y ejecutar las decisiones que proceda.

• Gestión participativa - se brinda a todos los interesados directos la oportunidad de participar en la planificación de los recursos hídricos y en la adopción de decisiones de gestión y de contribuir a reducir los conflictos relacionados con el agua.

(Iniciativa Agua y Naturaleza de la UICN - http://www.waterandnature.org/pub/EcoMan.pdf)

Para más información, se ruega contactar: Secretaría de la Convención de Ramsar, Rue Mauverney 28, CH-1196 Gland, Suiza (Tel: +41 22 999 0170, Fax: +41 22 999 0169, E-mail ). Este texto se incluyó en el sitio Web el 20 de septiembre de 2005, Dwight Peck, Ramsar.